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大鹏拟出台政策:开发商做了城市更新前期,就不能再做后期

发布时间:2020-05-08 15:53:50 Clicks:0

随着国内的疫情接近尾声,深圳的城市更新工作也逐渐走上正轨。深圳城市更新政策出台的频率,也逐渐回复到了往年的快节奏。据不完全统计,2020年深圳已出台了几十个政策。这些政策的出台,意味着对已正在运作的城市更新项目的相关参与方形成新一轮的利益调整,比如《深圳市工业楼宇及配套用房转让管理办法》对宿舍销售的限制加强,意味着部分投资方原期望的通过宿舍销售实现工改项目现金回流希望的落空,意味着可能会有项目要趴窝熄火。政策变动所导致的城市更新项目前期运作中的风险愈加明显。

笔者一直认为,在城市更新政策变动剧烈的城市更新政策体系形成完善期,业界专业人士不能跟在政策后面去解读如何做,跟着政策的出台亦步亦趋,而是要超出政策本身,去发现政策在未来3-5年的发展趋势,这样,才能在项目运作中,最大程度地去规避政策变动所导致的风险。本文,笔者将从近期政府推出的五个政策,去阐述这一政策解读方式对项目所存在的意义。这五个政策是:《大鹏新区股份合作公司集体资产参与拆除重建类城市更新项目计划申报前期工作规程(征求意见稿)》、《龙岗区关于加快推进土地整备的工作措施(试行)》、《龙岗区“先整备后统筹”土地整备工作指引(试行)》、《龙华区非农建设用地管理办法(2019年修订)》、《深圳市拆除重建类城市更新单元规划审批规定》。

为了赶在2016年831大限前锁定开发权,避免走平台,许多开发商在2016年8月31日前通过股东大会表决通过和和村集体的合作开发协议。对这类城中村项目,在目前的政策环境下,还需不需要走平台去进行开发权公开招标,大鹏新区的最新政策给出了答案:

...在协议有效期内,且自政策颁布之日起,需重新约定不超过3年的有效期,并作废原合作开发协议中的关于实施主体、拆赔标准的约定,才能(免于走平台)继续推进...。

许多城市更新项目围而不推、推而不动的问题,一直是政府比较头疼的问题。政府虽然已在政策中明确,未在期限内达到政策规定或协议约定节点的城市更新项目,要进行清退,龙岗甚至在2019年列出了53个拟清退的城市更新项目清单,但由于缺乏前期进入者顺畅的退出渠道和止损机制,政府投鼠忌器,清退,基本上也是雷声大,雨点小。同样的情况,也存在土地整备利益统筹项目中。龙岗区在最近的《龙岗区关于加快推进土地整备的工作措施(试行)》中,就提出:

建立项目清退机制。对已立项但推进不力的利益统筹项目,结合实际情况实施计划清退制度。早期立项但开发方向与上层次规划不符的项目,直接清退出计划;对于不配合政府提前拆除涉及公配、市政道路等公共利益用地上的房屋、及时提供公共利益用地的项目,经警告后仍不配合的清退出计划,项目范围内涉及的公共利益用地按公共利益项目征拆方式和标准开展征收补偿工作。项目计划立项通过市政府审批之日起算,两年内不积极主动开展土地房屋测绘,不能完成留用地规划编制和利益统筹实施方案报批的,清退出计划。

从上面可以看出,深圳存量土地二次开发中,对于长期推不动的项目,进行清退的政策将会越来越强化。但清退不是目的,清退倒逼推进,以及清退后由新的主体,采用新的思路重新推动项目,才是目的。因此,建立深圳二次开发项目前期进入者的退出机制以及项目流转机制已经迫在眉睫,不然,清退制度很难起到他应起的作用。

深圳市场化城市更新,将存量土地的一级开发市场向所有资本平等进行了开放,但由于政策未明确市场化存量土地一级开发者的盈利方式,因此,存量土地一级开发者必须通过二级开发获利,于是,开始出现了大量的平台公司。平台公司通过在一级开发前锁定二级开发权,在完成存量土地一级开发后,将二级开发权“卖”给二级开发商,实现获利了结,这就是深圳城市更新项目“买卖”活跃的深层次原因。市场化的存量土地一级开发是一件国内从未做过的事情,因此,在深圳前十年的尝试和实践中,出现了一些由于不成熟而导致的乱象。政府把这些乱象归咎于城市更新前期运作中的“项目买卖”,于是开始出台一系列政策措施来限制前期运作中的“项目买卖”。这些措施有抬高前期运作中的进入门槛,希望前期运作主要由国企、央企、品牌大房企承担;加强前期运作和后期运作中间的开发权招标,以实现让最优房企获得开发权;限制前期运作公司在推进过程中的股份转移。

城市更新的前期运作是一段低投入高风险的风投,基本上已成为业界的共识。因此,目前深圳的城市更新项目,实际上绝大部分的央企、国企和品牌房企是不投资前期的,基本上是一个平台公司或前期资本戴一个他们的帽子后投资运作前期,再通过多层次的股权设置,让政府的那些限制措施成为了马奇诺防线。目前,深圳99%以上城市更新项目的开发权是由前期运作者获得的,开发权走平台基本上沦为形式,从而使政府希望通过开发权公开招商实现开发资源在城市更新项目中进行最优配置的目标落空。

大鹏新区可能正是看到了这个问题,率先推出了彻底让前后期分离的威力巨大的政策措施:

...城市更新项目立项后确定的合作开发、实施主体中标人不得与为该城市更新项目单元计划申报前期工作提供技术支持和服务的公司及其子公司、参股公司或关联公司有关联...。

这个政策简单地来解释的话,就是开发商做了前期,就不能再做后期(开发);想做后期(开发),就不要做前期。从而使城市更新的前期运作回归到了其本质:为业主服务,帮其进行项目孵化,形成开发权后再公开进行开发权招拍挂。这正是笔者这几年一直在呼吁的。

笔者认为,城市更新的前期项目孵化运作要真正走得顺的话,还需要政策逐渐明确前期孵化运作究竟需要哪些工作内容,是立项?是专规?是拆赔?还是三者皆有?预设周期究竟应该有多长?两年,还是三年?成本投入怎样?如何获得与前期孵化运作风险相匹配的收益?如何退出?如何限制其行为不影响到开发权招拍挂的公开和公平?...

当这些方面都通过政策明确的话,城市更新项目的前期孵化运作的春天就真得来到了。就真的会开启一个市场化存量土地一级开发的时代!

而行业要真正实现这个目标的话,首要的是要先逐步明确,在市场化城市更新中,政府端和业主端的利益分配方式。

笔者也欣喜地看到,不管是龙华新出台的《龙华区非农建设用地管理办法》,还是市级层面的《深圳市拆除重建类城市更新单元规划审批规定》,都开始逐步明确城市更新蛋糕在政府端和业主端的分配比例切分方式。

这些,都在为城市更新项目孵化的完善成形逐步铺平道路。另外,龙岗区拟出台的《龙岗区“先整备后统筹”土地整备工作指引(试行)》,其中,创造性地提出了行政化土地整备和市场化利益统筹的协同工作机制,笔者认为,可能会为笔者一直呼吁的建立市场化城市更新的行政化征收兜底提供了一个很好的思路参考。

我们城市更新网一直是城市更新孵化模式的呼吁者和践行者。依托深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司近十年的技术和经验积累,依托城市更新网、城市更新众筹网、城市更新汇等多个城市更新平台,在城市更新领域积累了深厚的业主资源、资金资源和政府资源后,更新咨询公司于2018年成立了专注于城市更新项目孵化投资运营的公司--深圳市天使城市更新孵化有限公司。

天使更新孵化公司致力于打通城市更新从项目到资本的最初一公里,聚焦于城市更新项目的研判、策划、锁定(或重新锁定)后,融入孵化资本帮业主进行项目的立项、专规和拆赔意愿整合,在孵化资本的支撑下,轻资产进行城市更新项目孵化后公开招商退出。为了和业界同仁一块抓住未来城市更新孵化的机会,天使孵化公司现面向各界招募城市更新孵化合伙人,具体情况可关注城市更新网的城市更新孵化沙龙。


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