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深圳首个重点城市更新单元公开招标前期服务商:是开启新时代?还是一场走秀?

发布时间:2020-05-25 10:07:17 Clicks:0

5月12日,光明更新整备局在其官方网站发布了深圳地铁13号线光明车辆段重点城市更新单元公开招标前期服务商的公告。根据公告,该更新单元范围面积195万平米,拆除范围面积145万平米,改造方向为轨道交通、普通工业、新型产业、居住、商业等。招标公告中说明,前期服务商要开展核查、调规、报批、拆迁等系列前期工作,并承担为此产生的10亿元成本。前期服务商要提前向政府移交地铁车辆段所需要的50万平米用地(涉及拆除房屋46.4万平米)。前期工作完成后形成的城市更新项目,通过二次招标确定开发主体。如开发主体不是本次招标的前期服务商,则由开发主体承担前期服务商的成本,如开发主体是本次招标的前期服务商,则自行承担前期成本。投标的前期服务商须具有房地产开发二级以上资质,注册资金不低于5亿元,资产规模不低于100亿元。

光明的这次做法毫无疑问是个进步。以前的重点城市更新单元,基本上都是由政府直接指定国企/央企,以统筹单位或牵头单位的名义开展前期工作,政府和国企/央企签订战略合作协议,双方一般会在战略合作协议中有这样的表述:“政府优先支持统筹单位/牵头单位依法依规、公开公平公正地获取统筹范围内的城市更新项目”。从最早的中信统筹龙岗龙腾工业区旧改、招商统筹蛇口老镇旧改、深投控牵头科技园北片区旧改,华侨城的罗湖东门片区,到最近的宝实牵头宝安的新桥东重点更新单元、华润统筹福田的环中心公园片区等等,基本上都是这一模式。国企/央企垫资开展前期工作,政府表态合法支持他们获得范围内的开发项目,但不保证他们获得。但由于存量土地实际上并不掌控在政府手中,虽然得到政府支持,但依然要搞定拆迁才能获得开发权。因此,许多重点更新片区的推进依然陷入了拆迁的泥沼。

光明的这次做法,明确了前期操盘者为前期服务商的定位,明确了前期服务商需要投入的概算资金,明确了前期服务商如没拿到后期的开发主体,其投入则由中标开发主体据实向其结算,实际上是补偿性质。

如果按照这套投入回报逻辑,不能确保拿到后期的开发主体,任何理性的市场主体都是不会参与投标的。

作为本项目的前期服务商,前期花费的成本如果要得到补偿,是要经过审计的。而城市更新前期运作,很多成本可能是无票的,很难通过审计。且前期服务商,由于无底层资产做担保,融资成本一般会远远高于开发阶段的融资成本,这些可能都很难通过审计。因此,一旦无法获得后期的开发主体,这些,就会形成前期服务商的亏损。

所谓的前期服务商,在笔者看来,就是搞定政府端的立项、规划等报批,搞定业主端的拆赔意愿整合,把项目孵化成一个可以挂牌招标的具有完整开发权的开发项目。因此,其必然面临着以下两个风险:
    1、项目不能孵化到挂牌阶段而停滞、中止的风险。从目前深圳城市更新项目的实施率来说,此风险是客观存在的,且不低。

2、项目孵化出来,给后期开发商预留的开发利润太低,无人应标怎么办?这个风险,前期服务商可以控制,可以通过压低业主的拆赔要价而提高预留给后期开发者的利润,但这又会拉高项目孵化进度停滞的风险。

目前,城市更新项目的前期操盘是一个高风险的风投阶段,基本上已得到了业界的共识。既然是风投,必然要求实现投入若干倍的回报。目前,平台开发商+品牌开发商采用股权合作,操作城市更新项目,平台开发商负责项目前期的投资和运作,品牌开发商负责后期的开发建设,已经是业界的一个标配模式。在这种模式下,平台开发商实际上就承担了一个前期服务商的职能,只不过是将项目定向孵化给有股权联系纽带的品牌开发商。如项目能孵化成功,平台开发商一般可以实现超过投入10倍的回报。在这么高的回报刺激下,平台开发商也就愿意承担对应的高风险了。

而在本次光明重点城市更新单元招标中,由于招标主体是政府,在缺少明显前期服务究竟该如何回报的政策依据和政策支撑下,政府只能承诺给与前期服务商的投入成本以补偿性质的回报。前期服务商的利润和风险对价,只能在获得开发主体后通过开发利润来实现弥补。这也就是笔者前面认为如果不能确保拿到后期的开发主体,任何理性市场主体都不会参与投标的道理。事实也印证了笔者看法,招标公告发布后,笔者曾接触了三家满足招标公告条件的国企大牌开发商,在得到政府不确保获得开发主体资格的表态下,这四家大牌国企开发商最终都放弃了参与投标。

政府当然不能明确表态前期服务商就能成为后期开发商,因为,那样的话,何必还进行项目孵化完成后的开发权二次招标。但笔者预测,肯定还是会有开发商投标的,因为,他们确信可以通过业界常见的“埋钉”来控制后面的开发权二次招标,以确保二次招标时开发主体资格落入自己囊中。埋钉的方式包括但不限于预先购入项目范围内的物业,自己做“钉子户”,招标前和项目范围内的部分业主先行签订拆赔协议,控制这部分业主的意愿。而政府由于未给予前期服务商前期服务以利润和风险对价,也会明示或暗示给予前期服务商在投标时一定的优先权。这些,都会确保在二次招标时,开发主体资格不落入其他开发商之手。实际实践中,也证明了这些“埋钉”手段的有效性。目前,深圳城市更新项目的二次招标中,99%以上开发权二次招标城市更新项目的开发主体都是前期进入的前期服务商。这也使所谓的城市更新项目孵化完成后的开发权招标基本上沦为了形式

就本次招标的13号线光明车辆段项目来说,据传,H开发商在项目范围内运作了10年,已通过了购入厂房或和厂房业主签订拆赔协议的方式,控制了项目范围内超过10万平米的土地。一家本来有意愿参与本次前期服务商投标的品牌开发商,就是听到了这个消息后,认为H开发商在里面已埋入了这么大一颗“钉子”,最终放弃了本次前期服务商的投标。

但就市场化的城市更新来说,给所有的市场主体都提供了一个平等“埋钉”的机会。H开发商可以埋10万平米的钉子,谁又能保证没有A开发商、B开发商、C开发商不会在里面埋5万平米、4万平米、2万平米的“钉子”。最终造成的恶果是,谁也不能顺利完成这个项目。

因此,将城市更新项目的前期孵化和后期开发进行分离,是一个必然趋势。

一个城市更新项目,有很多权利主体,如土地所有方的村集体、政府;有土地使用方,如90年代初建立哪些工业园区的港商、台商等投资方;有房屋所有方,出资建设小产权房的非原村民;有房屋使用方,如二房东,长租客;还有重要话语权的重点产业承租方,即产业业主。另外还有前期已进入的操盘者、搏拆迁的“埋钉者”、历史遗留问题的权益方、作为行业管理者的政府等各种利益相关方。城市更新项目要能最终进行下去,最终要实现众多权利主体、权益方、利益相关方的利益平衡。

因此,所谓的城市更新项目的前期服务,其本质是,前期服务商整合各方意愿,形成一个利益平衡的实施方案,此实施方案得到业主端的认可,并以具有法律约束力的契约固化下来;得到政府的批准,最终让项目形成一种可以挂牌并能实现方便竞价(类似土地的招拍挂)的城市更新项目的这样一个过程,从而实现开发资源与城市更新项目的最佳匹配。

市场化的城市更新前期运作是一个比后期开发还要复杂、风险还要大,但投入要少得多的阶段,是城市更新项目运作中最苦、最累的一个阶段。如果这个阶段的前期服务商的投入和付出不能获得相对应的回报的话,所有投标前期服务商的开发商,都是奔着开发主体去的。获得前期服务商的资格,不过是为了“埋钉”的便利。

所有以获取开发主体资格为唯一目标的前期服务商都是耍流氓,而所谓前期服务商招标不过是预先锁定开发主体资格的一次走秀。

笔者曾简单地帮本次招标的更新单元简单算了一笔账。本更新单元,更新单元面积约195万平米,拆除范围面积约145万平米,拆除建筑物面积约160万平米,拆除范围内权属清晰用地面积约86万平米,利益统筹用地面积12.4万平米,按照政策和留用地计算规则,初步预计可以形成约87万平米的建设用地面积,按平均4.0的容积率,可形成约348万平米的计容面积,假设20%计容面积贡献给政府,则业主和开发主体总计可获得约278万平米的可售物业,如按平均4万元/平米的市场价值,总市值会高达1112亿。这个总货值,除政府外(政府的税费和地价还要在里面分)所有利益相关方都要在里面分利,包括业主、前期服务商、开发主体等。假如业主按建筑面积1:0.8的综合补偿成本进行回迁,则业主要分走128万平米的计容面积,剩余150万平米计容面积约600亿的货值主要由前期服务商和市场主体分配。

按照笔者开展城市更新项目孵化的经验,真的要弥补前期服务商孵化项目的成本、利润和风险对价,前期服务商一般要收取开发主体获批计容面积扣除贡献、扣除业主回迁后可售面积的5%作为前期服务的回报,数额上一般为实际货币资金投入的10倍。就本项目来说,以600亿的可售货值计,前期服务的孵化报酬应为30亿,虽然只有概算前期投入10亿的3倍,但如果能通过合理的方法,实现政府某种形式的征收托底,从而大大降低前期服务投入的风险程度,同时,在保证实现项目孵化目标的前提下,将前期服务投入压缩到3亿以内,则本项目的前期服务投入回报水平,应该说还是比较可观的

但遗憾的是,本次光明前期服务商的招标逻辑是,投入多少钱,回报多少钱,甚至回报还要低于投入。这就逼着前期服务商必须在前期服务过程中锁死开发权。

政府是有他的难处的,在目前城市更新前期服务还缺少清晰的前期投入预算和回报盈利模式政策支撑下,政府是无法给与前期服务商一个明确的回报承诺的。但笔者认为,城市更新项目孵化的最大另个受益主体有两个:政府和业主。政府可以拿到自己能掌控的土地贡献、房屋贡献以及各种税收。而业主可以更大程度地实现资产的增值。因此,若政府端能给予前期服务商以投入托底保障,业主能在其资产增值中分配一部分给予前期服务作为孵化服务报酬,前期服务商则不再需要必须通过获取后期的开发利润来弥补自己的前期投入时,则城市更新前期服务商才能真正的实至名归。如能再像大鹏刚出台的政策那样,明确城市更新前期服务商不能做后期开发,并对其行为加以规范,堵死前期服务商锁定开发权的华容道,到那时:

城市更新前期服务商再也不需要耍流氓,也没办法耍流氓了!!!

 

【延伸阅读】

大鹏拟出台政策:开发商做了城市城市更新前期,就不能再做后期

片区统筹与城市更新项目定向


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